IBS e CBS na base de cálculo do ICMS, do ISS e do IPI: a nova controvérsia da transição tributária

A partir de 1º de janeiro de 2027, os Fiscos estaduais pretendem calcular o ICMS sobre um valor que já inclui o IBS e a CBS — e a lei complementar não autoriza essa inclusão de forma expressa. A questão, já judicializada, alcança também o ISS e, de modo residual, o IPI.

1. Dois sistemas convivendo até 2032

Em 2027, a CBS passa a ser cobrada em substituição ao PIS e à Cofins, e o IBS é exigido a 0,05% (parcela estadual) e 0,05% (parcela municipal), nos termos dos arts. 126 e 127 do ADCT. Também em 2027, o IPI tem alíquotas reduzidas a zero, ressalvados os produtos com industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus.

Entre 2029 e 2032, as alíquotas do ICMS e do ISS são reduzidas a nove, oito, sete e seis décimos das atuais, e os dois impostos são extintos em 2033. Durante todo esse intervalo, ICMS e ISS convivem com IBS e CBS. A pergunta é direta: o valor dos novos tributos deve ser somado à base de cálculo dos antigos?

2. O que a lei disse — e o que deixou de dizer

A legislação resolveu a relação entre as bases em apenas um sentido. O art. 12, § 2º, V, da Lei Complementar nº 214/2025 exclui o ICMS, o ISS, o PIS e a Cofins da base do IBS e da CBS de 2026 a 2032. Não há regra recíproca que retire o IBS e a CBS da base do ICMS e do ISS.

No plano constitucional, os arts. 156-A, § 1º, IX, e 195, § 17, afastam o IBS e a CBS da base do Imposto Seletivo, do PIS e da Cofins, sem mencionar o ICMS e o ISS. Em contrapartida, o art. 153, § 6º, da Constituição determina expressamente que o Imposto Seletivo integre a base do ICMS e do ISS.

O contraste se repete na lei complementar. A Lei Complementar nº 227/2026 incluiu o inciso III no § 1º do art. 13 da Lei Kandir (LC nº 87/1996), para que o Imposto Seletivo integre a base do ICMS a partir de 1º de janeiro de 2027. Sobre o IBS e a CBS, nada dispôs.

Registre-se, ainda, o histórico legislativo. A vedação expressa à inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS e do ISS constava dos textos da PEC nº 45/2019 aprovados pela Câmara e pelo Senado, mas foi suprimida na votação final, em dezembro de 2023, por preocupação de Estados e Municípios com a perda de arrecadação.

3. A posição dos Fiscos

A SEFAZ/SP entende que o IBS e a CBS, quando efetivamente exigíveis, compõem o valor da operação e, portanto, a base do ICMS. O entendimento consta das Respostas à Consulta nº 32.303/2025, 32.903/2025 e 33.083/2026, que afastaram a inclusão apenas em 2026, ano de alíquotas-teste.

Outros Estados seguiram a mesma linha para o período iniciado em 2027: o Paraná (Consulta nº 48/2026), Minas Gerais (Consulta de Contribuinte nº 20/2026) e o Rio Grande do Sul (Parecer nº 26.253). No âmbito municipal, ainda não há orientação uniforme quanto ao ISS, mas as entidades representativas dos Municípios sinalizaram a inclusão a partir de 2027.

Os argumentos fazendários são, em síntese, três:

1. Literal: o art. 13 da LC nº 87/1996 adota como base o valor da operação, que abrangeria todos os tributos que compõem o preço cobrado do adquirente.
2. Jurisprudencial: o STF admitiu o ICMS em sua própria base (Tema 214), e o STJ admitiu o PIS e a Cofins na base do ICMS (Tema 1.223).
3. Federativo: o PIS e a Cofins sempre integraram a base do ICMS; excluir a CBS, que os substitui, reduziria a arrecadação estadual na transição.

4. Os fundamentos dos contribuintes

A tese contrária à inclusão apoia-se, principalmente, na legalidade estrita. A definição da base de cálculo dos impostos é reservada à lei complementar (art. 146, III, “a”, da Constituição), e a modificação da base que torne o tributo mais oneroso equipara-se à sua majoração (art. 97, IV e § 1º, do CTN). Nenhuma lei complementar determina a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS ou do ISS.

O segundo fundamento é o chamado silêncio eloquente. Quando quis incluir um tributo novo, calculado por fora, na base do ICMS e do ISS, o legislador o fez expressamente — como no caso do Imposto Seletivo. A ausência de regra equivalente para o IBS e a CBS não pode ser suprida por interpretação administrativa.

O terceiro fundamento é a natureza dos novos tributos. O IBS e a CBS são calculados por fora, destacados no documento fiscal e, quando implantado o split payment, segregados na liquidação financeira, sem ingressar no caixa do fornecedor. Não remuneram o fornecimento e, por isso, não integrariam o valor da operação nem o preço do serviço. O raciocínio aproxima-se do adotado pelo STF no Tema 69 (exclusão do ICMS da base do PIS e da Cofins).

Por fim, a tese distingue o Tema 1.223 do STJ: o PIS e a Cofins incidiam sobre a receita do vendedor e eram embutidos no preço como custo, o que não ocorre com o IBS e a CBS. A inclusão, ademais, contrariaria a neutralidade e a não cumulatividade que orientam a reforma.

Pontos de atenção. A tese tem objeções relevantes, que devem ser enfrentadas: o IPI, também calculado por fora, integra a base do ICMS fora da hipótese de exclusão do art. 155, § 2º, XI, da Constituição; o Tema 1.223 do STJ tende a ser a principal referência dos Fiscos; e a analogia com o Tema 69 tem limites, porque aquele julgamento tratou do conceito de receita, e não do valor da operação.

5. E o ISS? E o IPI?

ISS. A discussão segue a mesma lógica do ICMS. O art. 7º da Lei Complementar nº 116/2003 define a base do ISS como o preço do serviço, sem mencionar os novos tributos, e a LC nº 214/2025 retira o ISS da base do IBS e da CBS sem regra recíproca. A questão, portanto, é saber se o IBS e a CBS, destacados por fora, integram o preço do serviço.

Em favor dos contribuintes, sustenta-se que as leis municipais não podem ampliar a base definida pela lei complementar nacional e que o acréscimo de ISS decorrente da inclusão não encontra mecanismo geral de creditamento. Ainda não há orientação municipal uniforme, mas o risco de autuação deve ser considerado pelas empresas prestadoras de serviços.

IPI. A partir de 2027, as alíquotas do IPI são reduzidas a zero, ressalvados os produtos com industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus (art. 126 do ADCT). A discussão sobre o IBS e a CBS na base do IPI tem, por isso, alcance residual, restrito a esses produtos. O PLP nº 16/2025 também propõe a exclusão expressa do IBS e da CBS da base do IPI.

6. O que o Judiciário já decidiu

As primeiras decisões favoráveis aos contribuintes já foram proferidas, mas todas em primeira instância, com efeitos restritos às impetrantes e sujeitas a reexame necessário.

Há também decisões desfavoráveis. A 13ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo (processo nº 1105098-84.2026.8.26.0053) entendeu que a LC nº 214/2025 não alterou a base legal do ICMS.

7. Quanto isso pesa: exemplo hipotético

Na tese fazendária, o ICMS de uma operação aumenta, aproximadamente, na mesma proporção da alíquota somada de IBS e CBS. O exemplo abaixo é hipotético e serve apenas para ilustrar o mecanismo de cálculo.

Premissas: valor da mercadoria sem tributos de R$ 1.000,00; ICMS de 18%, calculado por dentro; IBS e CBS somados de 10%, calculados por fora e sem o ICMS em sua base (art. 12, § 2º, V, da LC nº 214/2025).

Nesse cenário, a inclusão acrescenta R$ 21,95 de ICMS por operação — cerca de 10% a mais de imposto estadual, ou 2,2% sobre o valor da mercadoria. Em empresas com grande volume de vendas, a diferença é relevante para a margem e para a formação de preço.

8. Quando e como agir

O intervalo até janeiro de 2027 é curto, e a decisão de litigar depende de quantificação prévia. As respostas a consultas dos Fiscos caracterizam ameaça concreta, o que viabiliza o mandado de segurança preventivo antes do início da cobrança.

No Tema 1.273 dos recursos repetitivos, o STJ afastou o prazo de 120 dias do art. 23 da Lei nº 12.016/2009 para o mandado de segurança contra ato normativo que repercute em obrigações tributárias de trato sucessivo. Há, ainda, o risco de modulação de efeitos: nos Temas 69 e 1.093, o STF ressalvou da modulação as ações já ajuizadas, o que torna relevante a cronologia do ingresso em juízo.

Recomenda-se às empresas, antes de 2027:

1. Dimensionar a exposição, por produto, serviço, Estado e Município de atuação.
2. Definir a via processual, considerando a existência de orientação formal do Fisco competente.
3. Escolher entre liminar e depósito judicial, com o fluxo de caixa à vista; ambos suspendem a exigibilidade (art. 151, II e IV, do CTN).
4. Preparar sistemas e tabelas de preço para apurar o ICMS e o ISS nos dois cenários a partir de janeiro de 2027.
5. Acompanhar o PLP nº 16/2025, apresentado em fevereiro de 2025, que propõe a exclusão expressa do IBS e da CBS das bases do ICMS, do ISS e do IPI e ainda aguarda votação.

9. Conclusão

A inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS e do ISS reúne os elementos de um contencioso de massa: orientação fazendária formal, ausência de previsão legal expressa, impacto econômico relevante e um precedente análogo de grande repercussão. A tese dos contribuintes é defensável e já obteve as primeiras decisões favoráveis, mas ainda não há orientação consolidada nos tribunais.